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社会稳定风险评估机制:缘起、历程与框架

作者:山东风险评估发布时间:2019-10-28 14:13:28tags:

在全面深化改革时期, 社会风险集聚, 在源头消除社会风险成为维护社会稳定的必然要求, 社会稳定风险评估机制应运而生, 自下而上逐渐成为一项制度。本文介绍了社会稳定风险评估机制的发展过程, 并提出了其运作的基本框架。

近年来, 社会稳定风险评估从最初由地方政府实践创新出来的新生制度安排, 迅速上升到中央层面并被制度化, 成为通过行政规范和政府重大事项决策的必经程序。党的十八大报告提出, 要建立健全重大决策的社会稳定风险评估机制。习近平总书记在党的十八届一中全会上进一步提出, 对涉及群众切身利益的重大决策, 要认真进行社会稳定风险评估, 充分听取群众意见和建议, 充分考虑群众的承受能力, 把可能影响群众利益和社会稳定的问题和矛盾解决在决策之前。

那么, 社会稳定风险评估究竟是什么?简而言之, 它就是指与人民群众利益相关的重大事项在出台、实施或审批前, 对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查, 科学的预测、分析和评估, 制定风险应对策略和预案, 旨在对决策涉及利益相关的人群进行社会矛盾预先排查和化解, 从而避免或减缓重大决策对社会稳定带来负面及消极影响, 降低可能造成的社会风险, 从源头上预防和化解社会矛盾。                                                                      社会稳定风险评估产生的根本动力

社会稳定风险评估作为一项社会治理创新的制度安排, 扎根和内生于中国发展实践。改革开放后的数十年间, 虽然经济社会已经获得了长足的发展, 但是中国社会整体转型并未完成, 市场化正在向纵深发展, 社会价值体系正在重构之中, 信息传播技术正在发生深刻变革, 人口自由流动正在变得日益频繁, 社会正在变得更加开放。在这个过程中, 主导型政府直接参与发展过程、分配过程和利益调节过程, 其决策会直接或间接影响到社会群体的行为选择。一旦决策不当, 可能会成为直接引发社会冲突的来源。例如, 一些涉及地区群众切身利益的重大工程项目, 为了抢时间、赶进度、提效率, 在没有算好“稳定账”“政治账”的情况下强行仓促上马, 引起群众强烈不满, 衍生性社会矛盾骤升, “维稳”成本急剧增加。

正是在这种维护社会稳定成本和压力日益增加的情势下, 一些地方政府为摆脱“越维稳 (维护社会稳定) 越不稳”困境, 开始积极尝试新的维护社会稳定方式, 从努力保持社会稳定逐渐走向主动创造社会稳定, 注重源头治理, 力图把社会矛盾化解在萌芽状态、力图减轻群体性行动发生的概率, 减轻社会冲突激烈程度。于是, 社会稳定风险评估作为一项政府规制自身决策理性的制度安排便被地方政府创造出来。它是将战略预见思想、社会运动和抗议政治分析框架、影响评估理论、风险评估与社会冲突管理的工具、利益相关者分析技术等进行综合而形成的制度创新, 属于行政自制理念在制度上的自我创新, 其正当性源于对行政决策权在运行过程中可能发生的权力滥用的主动限制、对行政决策外部效果可预测性和可接受性的关注。

社会稳定风险评估在中国的发展历程

社会稳定风险评估在中国的存在历史, 也就短短十多年, 总体上经历了从“地方实践创新”到“中央推广”, 再到“地方试点”最终走向“制度化”的发展历程。

2005年初, 针对当时最易引发“群体性事件”的重大建设项目, 四川省遂宁市在全国率先制定出台《重大工程社会稳定风险预测评估化解制度》, 明确规定新建重大工程须进行社会稳定风险评估, 凡是未经风险评估的不得盲目开工, 评估出的“涉稳”重大隐患尚未化解的不得擅自开工。这是中国地方政府正式启动社会稳定风险评估的开创性标志。后来, 随着发展中社会矛盾冲突形式的变化和不稳定事件诱发因素的演变, 遂宁市进一步拓展了社会稳定风险评估范围, 要求在作决策、上项目、搞改革以及其他事关群众利益的重大事项出台前, 都必须组织开展社会稳定风险评估, 避免或减少因决策失误或时机不成熟给社会稳定带来冲击和负面影响。

从2007年开始, 遂宁市社会稳定风险评估机制的做法及经验向全国推广。2009年9月, 党的十七届四中全会公报明确要求“建立健全重大社会决策、重大工程社会稳定风险评估机制。”在此指引下, 各地社会稳定风险评估实践创新形式以及探索领域也进一步得到延伸, 社会稳定风险评估在全国中心城市及省级行政区域得以快速扩展, 并陆续制定出台了一批强有力的推进措施, 逐步建成体系化制度框架, 如四川省建立起“五五工程”评估体系, 上海市积极探索社会稳定风险“第三方评估”, 黑龙江省哈尔滨市建立重大事项备案制度等。

2012年1月, 中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见 (试行) 》 (中办发﹝2012﹞2号) , 明确了社会稳定风向评估工作的指导思想和基本要求, 确立了评估范围、评估主体、评估程序、风险等级认定、评估结果运用等基本内容, 提出了加强组织领导、综合保障、责任追究等具体要求, 成为中国社会稳定风险评估迈入制度化轨道的标志性文件, 也是目前为止最具权威性的规范性文件。该指导意见出台后, 社会稳定风险评估在全国范围内迅速推进, 应用范围由省市层级逐步向区县、乡镇、社区机构部门延伸。2014年, 党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出, 健全依法决策机制, 把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序, 确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。至此, 社会稳定风险评估成为重大行政决策必经的法定程序。

社会稳定风险评估机制的基本框架

目前, 社会稳定风险评估已经成为防范社会风险的一项重要制度性措施。开展社会稳定风险评估, 需要遵循的基本框架如下。

(一) 评估主体

一般来说, 开展重大事项决策的提出、政策的起草、项目的报批、改革的牵头、工作的实施等工作的有关部门是负责组织重大事项社会稳定风险评估工作的主体。涉及到多个部门的, 牵头部门为评估工作的主体, 其他相关部门协助办理。具体来说, 评估主体可以组成由政法、综治、维稳、法制、信访等有关部门工作人员, 有关社会组织、专业机构、专家学者以及决策所涉及群众代表等多元主体共同参与的评估小组进行评估。在多元主体协同评估过程中, 如何实现主导者、组织者和参与者三方的良性统一?首先, 各级政府公共部门是重大决策的直接责任主体, 在重大决策提出、调研、实施、评估、风险监控等各环节占据核心地位, 是社会稳定风险评估的主导性力量。其次, 党委、维稳部门占据全局性方向把握地位, 充当职能性、专门化主体角色。最后, 相关利益群体、第三方等则是评估的社会主体, 也是必不可少的制衡性主体。

 (二) 评估范围

凡是直接关系人民群众切身利益涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大决策事项, 都在社会稳定风险评估的范围之内。其中, 重大决策事项是描述性而不是分析性概念, “重大”在不同行政层级和不同领域的内涵存在着明显的差异。从理论上来分析, 重大决策事项主要包括有关民生的重大政策制定或调整、重点领域采取的重大改革、重大工程建设项目以及涉及人员多敏感性强且可能对社会稳定产生影响的重大活动等。在实践中, 对“重大决策事项”的界定主要采用列举法:一是城市建设和社会治理过程中的重大决策, 如旧城改造、房屋拆迁、公用事业价格调整等;二是国家地区重大固定资产投资项目建设, 尤其涉及相当数量民众切身利益的项目选址、土地征用、移民安置、环境污染等;三是机关、企事业单位改革, 重点包括国有集体企业重组改制中的产权转让、人员安置、社会保障等, 机关事业单位政策性机构改革中的人员分流安置、福利待遇变动等;四是社会事业政策及改革, 如养老、医疗、就业、最低生活保障等民生政策的重大调整, 重大卫生疫情预警、防控等;五是区域性重大公共项目活动组织、后勤保障、应急管理等;六是其他涉及民众利益的重大决策及社会敏感问题。

(三) 评估内容

根据重大事项的合法性、合理性、可行性、可控性等四个要素, 主要围绕以下内容进行评估。

一是合法性评估。旨在评估重大决策的制定、出台和上马是否符合国家大政方针政策, 运作过程是否符合国家法定程序 (决策程序) , 决策主体是否具有法定性 (决策权) , 决策内容是否与现行法律、法规相符, 是否有充分的法律政策支持依据 (决策内容) ;改革所涉及政策变动、利益调整对象和范围是否界定准确, 有无与法律法规相抵触等。

二是合理性评估。重大决策合理性评估要求审慎研究决策是否反映了绝大多数民众意愿, 是否符合经济社会发展科学规律, 是否坚持把改革力度、发展速度和社会可承受程度有机统一;是否兼顾了多方群体利益, 平衡现实利益与长远利益, 整体利益与局部利益关系。这一要素主要出发点着眼于评估公共政策 (项目) 的公共价值, 即是否充分体现和遵从社会公益, 以公共利益为依归。中国的实践表明, 合法而合理性不足的公共决策往往是触发民众不满的现实诱因之一, 若得不到民众理解和支持而强行实施, 难免引发社会冲突与不稳定。

三是可行性评估。旨在评估重大决策出台的时机是否成熟、本地情况、相关配套措施情况、群众的接受和支持程度。充分考量时间、空间、人力、物力、财力等客观制约因素, 实施环节或方案是否详实、周密、可操作等。

四是可控性评估。针对重大决策, 结合地区客观实际和具体情况综合分析, 识别与评价区域内不利社会稳定的风险子类及其类属的防控薄弱点, 评估对可能的安全隐患、群体冲突、负面舆论与炒作是否具备相应的预警监测手段、应急处置预案、恢复重建计划、危害影响消除措施等。换言之, 在可预见的风险视域内, 评估重大决策组织部门是否具有驾驭全局、掌控局势、化解矛盾的系统能力。

《国务院工作规则》提出, 提请国务院研究决定的重大事项, 都必须进行合法性、必要性、科学性、可行性和可控性评估论证, 取消了合理性, 增加了必要性和科学性。其实, 两套评估要素要求实质上是一致的, 必要性的论证是内含于合理性中的, 而科学性也是可行性的应有之义。此外, 不少学者还提出了安全性评估, 旨在评估判断相关利益方对重大决策有无强烈、非常规及特别反应和要求, 以及背后是否存在某些隐性纠葛关系;有无发生个体及群体性上访、群体性事件、重大社会治安问题的导火索和触发点。社会稳定风险评估要高度重视利益相关者风险感知的差异性及其应对行为, 要把是否建立有效的风险沟通机制、有序的公众参与机制以及矛盾化解机制作为社会稳定风险评估的重要内容。

(四) 评估程序

社会稳定风险评估经历的流程主要包括:充分听取意见、全面分析论证、确定风险等级 (高、中、低三类) 、提出评估报告。在这里, 我们试以地方层面的2009年《上海市重大决策社会稳定风险分析和评估实施办法 (试行) 》和中央层面的中办发﹝2012﹞2号文件进行比较分析。

在听取意见方面, 上海市出于对评估事项在决策过程中会处于不同的议程的考虑, 规定了三种形式, 这与政府信息公开制度要求相关;而中央文件则强调了征求意见的具体形式, 特别强调要讲清决策的法律和政策依据、决策方案、决策可能产生的影响。听取意见既是寻求民意表达也是信息告知与沟通的过程。在全面分析与论证阶段, 上海市提出了定量、定性两类分析方法, 而中央文件则提出了七个方面的具体分析过程, 形成了比较完整的社会稳定风险识别与判断方法。在评估报告形式方面, 上海市规定了六个方面的内容, 设置比较详细, 其中有两个方面内容可以直接归入中办发﹝2012﹞2号文件提出的“决策可能引发的社会稳定风险”, 但有些必要项又是缺失的, 例如, 中办发﹝2012﹞2号文件特别突出了对意见采纳情况以及风险防范化解措施方面的规定。(本文件来自网络搜所如有侵权请联系删除)


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